近日，郑州市盛达碱业有限公司（以下称盛达公司）法定代表人李明欣一展十余年来的愁眉，终于露出了些许舒心的笑容。其公司诉郑州市盐业管理局行政扣押罚没纠纷系列案件经过七年的被处罚、复议、起诉、上诉和申诉，该案在河南省高级人民法院再审期间，在前河南省委书记徐光春、郑州市委书记连维良的协调下，在河南省高级人民法院张立勇院长的督办下，双方当事人达成了和解协议并当庭履行完毕。盛达公司的合法权益得到了有效保护，纠纷得到彻底解决，继续诉讼已无必要。盛达公司撤回了本案的起诉、上诉和申诉。该案案情如下： 

纠纷的历史原因

     盛达公司于1985年建成投产，原名郑州市三李纯碱厂，是一家利用工业盐为主要原料生产纯碱的民营企业，年生产能力5000吨，工业用盐年需求量为7200吨。从开业之初，盛达公司的生产用盐就一直由郑州市盐业公司垄断。郑州市盐业公司以高出国有企业和市场价数倍的价格向盛达公司强制提供生产用盐。这种原料供应价与市场购进价之间的巨大落差，使郑州市盐业公司赚取了巨额利润，却使盛达公司的正常生产难以为继。

     1995年11月5日国家计委、国家经贸委联合下发了计价格[1995]1872号《国家计委、国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》，该通知第一条第一项规定：将现行工业盐的计划分配改为在国家总量计划指导下的合同订货。即：改变现行两碱企业只能按照计划分配的数量到指定盐场（厂）“一对一”采购的办法，由中国轻工总会和化工部每年联合组织订货会，盐碱生产企业直接见面，双向选择，签订合同，直接结算。同时取消现行的工业盐准运证和准运章制度，盐碱双方根据签订的合同向运输部门申请计划。

     看到这个通知，盛达公司本以为度过了漫长的寒冬，将要迎来企业的春天，以后企业可以正常生产经营了。但郑州市盐业公司却拒不执行国家计委和国家经贸委联合下发的通知，仍然一如既往垄断郑州市的盐业市场，仍以高于市场数倍的价格向盛达公司强制提供生产用盐。没有办法，高价盐使盛达公司的生产断断续续，时不时停产或限产。盛达公司的遭遇受到国内化工界的广泛关注，业界最权威的报刊《中国化工报》以“两不度”要卡死盛达公司为题作出了详细报道。后经多方努力和争取，在国家计委和国家经贸委联合下发通知八年后，河南省盐务管理局终于在2003年11月27日以“豫盐函（2003）77号”文向郑州市盐业管理局下达了《关于郑州市盛达碱业有限公司生产用盐供应办法的批复》，同意盛达公司生产用盐由省局实行直供，供需见面，签订合同，供需双方直接结算盐款。盛达公司成为全国工业用盐企业中能够自主购盐的第一家，在化工界引起不小波澜，好评如潮。从此，企业开始真正自主经营，业务逐渐红火起来。

     但好景不长，盛达公司取得自主购盐权后，郑州市盐业公司失去了一大块暴利蛋糕。戴着红顶商人帽子的郑州市盐业公司和与其属一套人马两块牌子的郑州市盐业管理局，开始想方设法对盛达公司的经营行为横加干涉，百般阻挠。郑州市盐业管理局置国家法律、行政法规和规章于不顾，开始非法扣押和没收盛达公司的生产用盐，并对正常合法经营的盛达公司罚款并移交公安部门按刑事案件处理，意欲置盛达公司于死地而后快。

形成案件事实

     2005年8月5日，盛达公司从湖北购进工业用盐120吨。该购盐行为是合法的原材料采购行为，并已按规定向郑州市盐业管理局进行了合同备案。

     但这120吨盐刚运到郑州火车站，就被郑州市盐业管理局非法扣留，理由为盛达公司的购盐合同未向其备案。

     事实是：盛达公司每次购盐合同均向郑州市盐业管理局进行了合同备案，备案方式是将合同复印件提交给郑州市盐业管理局。但郑州市盐业管理局无签收制度，从不向盛达公司出具收到备案合同复印件的证明。

     8月8日，郑州市盐业管理局下达了（郑）盐政扣[2005]第401号盐业违法物品扣押通知书。盛达公司提出了强烈抗议。郑州市盐业管理局置盛达公司的合法诉请于不顾，反而孤注一掷，于2005年9月1日组织上百人浩浩荡荡开进盛达公司，作出（郑）盐政扣[2005]第410号盐业违法物品扣押通知书，将盛达公司仓库中存放的590.8吨盐制品予以扣押。

     郑州市盐业管理局同时将与先前在郑州火车站扣押的盛达公司120吨工业用盐一并移送郑州市公安局二七分局，以盛达公司涉嫌构成非法经营罪为由要求立案侦查。公安部门最终均以不构成犯罪为由作撤销案件处理。

     盛达公司于2005年11月17日向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，要求法院确认郑州市盐业管理局（郑）盐政扣[2005]第401号盐业违法物品扣押通知书违法。郑州市中级人民法院于2006年3月16日作出（2006）郑行初字第8号行政判决书，判决确认郑州市盐业管理局2005年8月8日作出的（郑）盐政扣[2005]第401号盐业违法物品扣押通知书违法。但郑州市盐业管理局仍拒不返还被扣押的120吨工业用盐。

     法院的判决和公安机关的撤案不但没有使郑州市盐业管理局的违法行为有所收敛，反而激起了郑州市盐业管理局对盛达公司的更大报复，其意欲治死盛达公司的野心也更加赤裸。就在法院判决郑州市盐业管理局扣押盛达公司的120吨工业盐违法和公安机关撤销对盛达公司的刑事侦查后不久，郑州市盐业管理局于2007年1月17日就该120吨工业盐对盛达公司作出了（郑）盐政罚[2007]第1—01号郑州市盐业行政管理处罚决定书，决定：一、没收湖北精制盐120吨；二、罚款人民币330000.00元整。

      郑州市盐业管理局处罚的依据是盛达公司的行为违反了《河南省盐业管理条例》第二十条的规定。《河南省盐业管理条例》第二十条规定：烧碱、纯碱工业用盐按照国家有关规定实行合同订货。用盐企业应当将订立的合同及其执行情况，报送当地盐业行政管理部门备案。其他工业用盐由省盐业行政主管部门统一管理，由当地盐业公司按实际需要组织供应，保证用盐单位的需要。各种用盐必须按照批准的用途使用，任何单位和个人不得将其挪作他用。就这样，以所谓的合同未备案理由就将盛达公司的120吨生产用盐没收了，还罚款330000.00元。真是欲加之罪，何患无辞啊！

     盛达公司向郑州市人民政府申请行政复议。结果正如所料，谁家的孩子谁亲啊。郑州市人民政府作为郑州市盐业管理局的上级单位一级政府，于2007年5月9日作出郑政（复决）字[2007]013号行政复议决定书，决定维持了郑州市盐业管理局（郑）盐政罚[2007]第1—01号处罚决定的具体行政行为。盛达公司的120吨工业用盐就这样被没收，还要接受巨额罚款。

     盛达公司就郑州市盐业管理局作出的（郑）盐政扣[2005]第410号盐业违法物品扣押通知书也向郑州市中级人民法院提起诉讼，请求确认违法。但郑州市盐业管理局已有了败诉的教训，作为政府部门是不可能永远败诉的。一个小小的民营企业在政府行政主管部门面前抗争无疑于以卵击石。结果可想而知，郑州市中级人民法院作出（2006）郑行初字第4号行政判决书，判决维持了郑州市盐业管理局2005年9月1日作出的（郑）盐政扣[2005]第410号盐业违法物品扣押通知书。

     郑州市盐业管理局开始对盛达公司痛下杀手，于2006年6月30日作出第404号处罚决定书，决定没收盛达公司仓库中的530.8吨工业用盐并罚款638340.00元。盛达公司不服，向郑州市人民政府申请复议。郑州市人民政府于2006年11月2日作出郑政（复决）字[2006]104号行政复议决定书，决定维持郑州市盐业管理局作出的第404号处罚决定书的具体行政行为。盛达公司向郑州市中级人民法院提起诉讼。郑州市中级人民法院于2007年3月12日作出（2007）郑行初字第02号行政裁定书，驳回了盛达公司的起诉。盛达公司又向河南省高级人民法院提起上诉。

     郑州市盐业管理局于2007年1月17日作出（郑）盐政罚[2007]第1—02号郑州市盐业行政管理处罚决定书，将盛达公司院内存放的60吨肠衣用盐予以没收并罚款90000.00元整。盛达公司进行了微弱的抗争，不抱任何希望向郑州市人民政府申请行政复议。结果正如所料，郑州市人民政府于2007年5月9日作出郑政（复决）字[2007]014号行政复议决定书，维持郑州市盐业管理局作出的[2007]第1—02号处罚决定的具体行政行为。

     盛达公司不服郑州市中级人民法院（2006）郑行初字第4号行政判决书，向河南省高级人民法院提起上诉。河南省高级人民法院于2008年7月30日作出（2007）豫法行终字第00208号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。

     至此，盛达公司的所有原材料都被郑州市盐业管理局没收了，还要接受巨额的罚款。

     走投无路的李明欣来到河南博风律师事务所寻求法律帮助，河南博风律师事务所对本案所涉法律问题进行了详细、认真的探讨，最终理顺了本案的法律关系。

本案法律分析

      1995年11月5日，原国家计委、国家经贸委就联合下发了计价格[1995]1872号《国家计委、国家经贸委关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》。该通知第一条第一项规定：将现行工业盐的计划分配改为在国家总量计划指导下的全国订货。即：改变现行的两碱企业只能按照计划分配的数量到指定盐场（厂）“一对一”采购的办法，由中国轻工总会和化工部每年联合组织订货会，盐碱生产企业直接见面，双向选择，签订合同，直接结算。同时，取消现行的工业盐准运证和准运章制度，盐碱双方根据签订的合同向运输部门申请计划。这种政策符合国家利益，利国利民。但却影响了盐业公司的小部门私利。

     依据上述通知精神，两碱企业的工业用盐经营模式完全放开了。盐业管理部门也就无权无资格对工业用盐进行管理。《河南省盐业管理条例》也只规定需将购盐合同备案。盐业行政管理部门根据法律、法规和规章规定是无强制扣押工业盐并没收、罚款的执法权利的。

  一、郑州市盐业局扣押盛达公司工业盐的行为系违法行为。

     郑州市盐业管理局扣押盛达公司生产原料工业盐的行为违法，且没有法律依据，其扣押行为系滥用职权。理由如下：

    1、盛达公司购进的生产原料工业盐并没有违反《河南省盐业管理条例》第十三条之规定，郑州市盐业管理局据此规定以盐制品包装不合格为由进行扣押的行为，显然是曲解此条规定，属滥用职权行为。

    《河南省盐业管理条例》第十三条规定为：第一款 盐产品的包装及标识应当符合国家有关规定。第三款 在本省销售的工业盐，有包装物的，其包装物必须印制明显的工业盐标志，并标明不得食用。

     第三款规定强调的主体对象是“在本省销售的工业用盐”，指的是“销售者的销售行为”，立法的本意是要加强对工业盐在流通领域的限制，主要是应当把工业盐和食用盐区别开来，防止工业盐冲击食盐市场。这一点是十分明确的，也是符合立法精神的。本案中，盛达公司并非工业盐的“销售者”，其购进湖北省银光盐化有限公司生产的工业盐目的并不是为了去“销售”或者进入市场流通，而是作为生产原料直接制造生产纯碱用的终端使用者。既然不是“销售”行为，更不是“销售者”，那么郑州市盐业管理局又有什么资格和权力去扣押盛达公司购进后存放在仓库中的生产原料呢？

    退一步讲，销售的主体就本案而言应该是湖北银光盐化有限公司，而不应该是盛达公司。郑州市盐业管理局扣押“非销售者”盛达公司的生产原材料，显然是处罚对象的错误。据此，盐业局的扣押行为也没有任何依据了，扣押行为也就涉嫌滥用职权了。

     2、盛达公司购进的湖北银光盐化有限公司生产的工业盐符合《中华人民共和国国家标准》，郑州市盐业局用《河南省盐业管理条例》关于外包装的条件去限制湖北符合国家标准的盐产品包装，显然属于越权行政。

      根据《中华人民共和国国家标准》，盛达公司购进并存放于仓库的湖北银光盐化有限公司生产的工业盐外包装标明了标准号为“GB/T5462-2003”，该包装完全符合国家标准。那么《河南省盐业管理条例》对此便没有效力，也没有约束力。也就是下面第三个大问题，上位法与下违法的法律效力问题。故郑州市盐业管理局无权扣押即便是在运输途中的符合国家标准的外省份生产的进入河南省境内的盐制品。

  二、郑州市盐业管理局没有权力也没有法律依据对两碱企业工业用盐进行管理。

   早在1995年11月5日，原国家计委（现在的发改委）、国家经贸委下发了关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知（计价格[1995]1872号）。该通知精神一方面符合社会主义市场经济的要求，另一方面也在一定程度上降低了两碱企业的生产成本，增强了两碱产品在国际市场上的竞争力。这样规定符合国家经济政策，符合社会主义市场经济改革发展的精神，利国利民。但这却影响到了盐业公司的部门利益。于是，郑州市盐业管理局这个和盐业公司“两块牌子，一套人马”的部门就成了为部门利益阻碍改革开放的绊脚石、拦路虎！

     依据上述1872号通知，两碱企业的工业用盐完全放开了，盐业管理部门也就无权、更无资格对两碱企业的工业用盐进行管理。即使是《河南省盐业管理条例》第十三条规定的条件，两碱企业用盐也采取合同订货，只需将合同及执行情况报盐业行政主管部门备案，仅此而已。只要两碱企业的工业盐用途合法，那么盐业管理部门也就没有资格对两碱企业的工业盐进行管理。

     结合本案，盛达公司是制造纯碱的企业，属于两碱企业，其有权依照法律、法规的规定购进作为生产原料的工业盐，并不需要郑州市盐业管理局的批准。郑州市盐业管理局在没有任何证据证明盛达公司有违法销售工业盐的情况下，其是没有权力对盛达公司进行管理的。现实情况是，盛达公司的工业用盐资格被郑州市盐业管理局批准，并确定为有生产用盐直供资格。那么，既然郑州市盐业管理局确认了盛达公司的生产用盐资格，盛达公司便有权从外省直接购进生产原料——工业盐。湖北盐场的包装对盐业部门来说恐怕也就是明知的，既然明知外省的盐产品包装与《河南省盐业管理条例》规定的包装格式不一致，那么盐业管理部门就有义务告知外省的盐制品企业。在其没有尽到告知义务的情况下，来扣押盛达公司购进到仓库的工业盐，恐怕责任也不在盛达公司。郑州市盐业管理局又凭什么把自己的责任转嫁到盛达公司的头上呢？这对盛达公司极不公平。

  三、《河南省盐业管理条例》将工业盐纳入管理的相关规定违法。

     如前所述，早在1995年11月份，原国家计委、国家经贸委联合下发了计价格[1995]1872号通知，通知明确规定，对工业盐在两碱企业的使用，实行放开经营。也就是说，两碱企业的工业用盐不在盐业主管部门的管理范围之内，盐业管理部门的职责应该是“食盐专营”并防止劣质盐和工业盐冲击食盐市场。然而《河南省盐业管理条例》却擅自增加了十三条第三款的有关工业用盐包装的规定及第二十条关于备案和按照批准用途使用的相关规定。这些规定显然违法扩大了盐业主管部门的职责，变相地增加了盐业主管部门的行政职责，这与上位法国务院行政法规相抵触。根据我国《立法法》第79条的规定“行政法规的效力高于地方性法规、规章”。第87条又规定：法律、行政法规、地方性法规、自治条例或者下位法违反上位法规定情形之一的，由有关机关依照本法第88条规定的权限予以改变或者撤销。

     同时，《河南省盐业管理条例》的制定违反了《立法法》第73条的规定以及国务院行政法规的规定，即河南省人大常委会无权制定《河南省盐业管理条例》。依据是国务院《盐业管理条例》第三十二条：省、自治区、直辖市人民政府可以根据本条例制定实施办法。也就是说，国务院只授权了河南省人民政府根据《盐业管理条例》制定具体的实施办法，而河南省人大常委会制定《河南省盐业管理条例》显然违反了《盐业管理条例》这部由国务院制定的行政法规的规定。

     进而，根据最高人民法院2008年11月28日（2008）刑他字第86号关于缪绿伟非法经营一案的批复，工业盐并非专营，经营工业盐销售的缪绿伟被无罪释放。

     综上所述，不论《河南省盐业管理条例》是否违反了国务院行政法规的规定，盛达公司购进工业盐用于纯碱制造的行为，并非是销售行为的事实，也没有违反《河南省盐业管理条例》的所有规定。郑州市盐业管理局滥用职权，扣押盛达公司生产原料的行为没有法律依据。依法应确认其扣押行为违法，并撤销扣押通知。

抗争之路

     盛达公司所有的盐产品都被没收了，还被科以巨额罚款，一百多名工人也都下岗了。这让守法经营、吃苦耐劳的李明欣咋也想不通。

    在河南博风律师事务所主任魏德强的亲自代理下，盛达公司开始到河南省高级人民法院对此案申请再审。

    经过多方努力和反映，此案引起了河南省委和郑州市委的高度重视，徐光春书记和连维良书记先后批示要求依法办理。河南省高级人民法院于2009年2月1日决定再审本案。河南省高级人民法院张立勇院长亲自督办，最后双方当事人达成了和解协议并当庭履行完毕，取得了良好的法律效果和社会效果。

     河南省高级人民法院于2011年1月29日在2011年除夕钟声敲响的前夕做出了终结本案诉讼的终审裁定。